如何看待地方财政收入回落

作者：中国经济网

发布时间：2022-05-23 07:43

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要更客观地看清数据背后的情况，应该考虑各种特殊因素的影响。一方面，实施留抵退税政策有效助力企业纾困发展，提升企业发展信心，有力促进消费投资，支持实体经济高质量发展。另一方面，在关注地方财政收入“减”的同时，也应该看到中央转移支付的“增”。

近期，一些省市陆续公布4月份财政收支数据，不少地方当月收入降幅较大，引发热议。一些评论直接从个别数据简单得出“锐减”“暴跌”的结论，甚至认为经济下行压力导致财政减收，这是否客观反映了真实情况？

随着全国财政收支一系列数据发布，上述问题得到明确的否定答案。财政收入较大幅度下降，主要原因在于实施了大规模留抵退税。4月份全国增值税留抵退税约8000亿元，占去年同期全国收入的37.5%，相应拉低自然口径增幅至-41.3%。留抵退税是今年助企纾困的关键性举措，直接给予企业现金流支持，广大企业特别是小微企业获得感明显，而财政收入相应承压。实施留抵退税引起财政减收，是应对经济下行压力的主动作为，实质上是通过财政收入的“减法”，换来企业效益的“加法”，更为经济恢复注入强劲动能。

在财政管理中，留抵退税并非列为支出，而是直接冲减一般公共预算收入，要准确、客观反映当月财政收入增长情况，有必要进行同口径调整，也就是剔除留抵退税因素。调整口径后，4月份全国财政收入下降5.9%，具体到各省份则有增有减。很显然，只有综合考察口径调整前后的数据，才能看清财政收入的真实“图景”。

数据的全面披露和企业的真实感受极具说服力，化解了一些似是而非的看法。实际上，财政收入受特殊因素影响并产生较大波动的情况并不少见。减税降费、税制改革等都可能引起财政收入较大幅度增减，全面实施营改增后导致增值税大幅增加就是一个典型例子。

要更客观地看清数据背后的情况，应该考虑各种特殊因素的影响。今年留抵退税规模达1.5万亿元，在已优先安排小微企业的基础上，当前正在大力推进中型、大型企业的留抵退税，预计上半年集中退还。可以预测，由于继续实施留抵退税，各地5月份、6月份财政收入情况将大体和4月份相似。

财政减收有可能持续一段时间，如何看待其影响？一方面，这种主动作为的减收和经济不景气引起的减收性质、后果不同。实施留抵退税政策有效助力企业纾困发展，提升企业发展信心，有力促进消费投资，支持实体经济高质量发展。特别是小微企业抗风险能力较弱、面临困难较大，留抵退税很大程度上化解了其资金紧张的状况，可谓一场“及时雨”。风物长宜放眼量，通过一时的财政减收，换来市场主体的发展动能和活力，进而促进经济发展。随着我国经济持续恢复和各项宏观政策落地见效，财政收入在下半年有望逐步回升。

另一方面，在关注地方财政收入“减”的同时，也应该看到中央转移支付的“增”。留抵退税造成地方减收，中央财政通过特定国有金融机构和专营机构近年结存利润，安排支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付1.2万亿元，保障地方有足够财力用于落实留抵退税政策和基层“三保”。

当前，我国经济面临新的下行压力，宏观政策要加大调节力度，扎实稳住经济。积极的财政政策应继续靠前发力，用好政策工具箱，特别是加快推进留抵退税和专项债券发行使用，促进经济运行在合理区间。（本文来源：经济日报-中国经济网 作者：曾金华）

来源：中国经济网-《经济日报》

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21万亿财政收入目标完成“无压力”，专家建议支付政策适当前移

作者：华夏时报

发布时间：2022-10-27 15:53

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本报（chinatimes.net.cn）记者张智 北京报道

9月，再次加码的减税降费政策，让湖南鑫隆贸易有限公司法人杨树山大大松了一口气。

《华夏时报》记者采访了解到，受疫情影响，今年以来，这家从事石墨、碳素产品、焦炭销售的公司经营面临压力，部分员工工资拖欠，原材料费、运费也有不少款项拖欠。今年9月，在减税降费政策下，13.8万元留抵退税到账，杨树山发愁的员工工资和拖欠的货款运费问题迎刃而解。

像这样的“及时雨”，今年以来滋润了众多企业。

不过，受减税降费影响，税收减少也成了前三季度的关键词。

财政部公布数据显示，1-9月累计，全国一般公共预算收入153151亿元，扣除留抵退税因素后增长4.1%，按自然口径计算下降6.6%。其中，税收收入124365亿元，扣除留抵退税因素后增长1%，按自然口径计算下降11.6%；与此同时，非税收入大幅度增加，数据显示，前三季度，非税收入28786亿元，比上年同期增长23.5%。

浙商证券首席经济学家李超对《华夏时报》记者表示，大规模留抵退税利空出尽后，经济回暖叠加税收征管力度加强可以带动税收积极增长。预计财政收入保持积极修复，全年完成21万亿的财政收入目标概率较高。

减税降费造成收入降低

今年以来受疫情冲击、大规模退税减税降费等因素影响，全国一般公共预算收入增速由正转负，此后随着经济稳步复苏，降幅持续缩窄。

财政数据显示，1-9月，各大税种收入有升有降。

增长方面，消费税13108亿元，比上年同期增长7.3%；企业所得税36409亿元，比上年同期增长2.1%；个人所得税11360亿元，比上年同期增长9.1%；资源税2682亿元，比上年同期增长54.9%；进口货物增值税、消费税15251亿元，比上年同期增长11.3%。

其中，第一大税种国内增值税则受上述留抵退税因素影响，今年以来收入出现下降，前三季度，增值税33347亿元，扣除留抵退税因素后增长2%，按自然口径计算下降33.4%。不过随着留抵退税基本完成，减收影响在逐步减小，而工业生产恢复加快和服务业持续恢复，增值税收入在好转。

今年以来，楼市低迷也导致部分土地和房地产相关税收出现下滑，土地和房地产相关税收中，契税4395亿元，比上年同期下降27.1%；土地增值税5166亿元，比上年同期下降8.9%；房产税2417亿元，比上年同期增长12.8%；耕地占用税1056亿元，比上年同期增长26.3%；城镇土地使用税1596亿元，比上年同期增长8%。

从数据不难看出，尽管由于实施大规模留抵退税导致增值税按自然口径计算下降较多，但国内消费税、企业所得税、个人所得税、资源税以及非税收入都实现不同程度的正增长。

不过，海通证券研报显示，税收增速回落，除了减税的影响，也反映了经济表现仍然偏弱。其中，增值税、个人所得税增速小幅回升，而企业所得税增速、消费税增速回落较为明显，反映了企业经营承压，消费恢复较慢。随着外需降温，出口退税收入持续下滑。

专家建议支付政策前移

不过，与此同时，支出却增长较快。

数据显示，全国一般公共预算支出190389亿元，比上年同期增长6.2%。其中，教育、社会保障和就业、卫生健康、城乡社区、农林水等支出较多。科学技术支出6516亿元，比上年同期增长14%。

值得注意的是，支出中，社会保障和就业、教育、卫生健康支出等保持较大幅度增长，基本民生保障持续加强。科学技术支出增幅最大，反映财政资金大力推动科技创新，为企业发展增加动能。

在李超看来，今年财政支出结构与2020年较为相似，一方面积极应对疫情冲击实施针对性的防疫措施，卫生健康支出较为积极；另一方面积极落实三保，保市场主体稳就业，社会保障相关支出进度显著领先其他领域，稳增长诉求下交通运输等方面支出也表现积极。

“在财政方面，财政支出总量不低，特别是在财政收入下降的过程中，减税退费和税收留抵力度还是不小，虽然今年年初界定的财政赤字率2.8%，但实际上会看到目前实际赤字率已经高出这个水平。因此，要关注财政中间税收大幅下滑与非税收入大幅上涨这种相背而行对市场信心的影响。政策如何使税收和非税收入同向而行，是工作的一个重点。”在10月26日召开的CMF中国宏观经济月度数据分析报告发布会上，上海财经大学校长刘元春表示。

在渣打银行大中华及北亚首席经济学家丁爽看来，前九个月中国财政赤字达到6万亿以上，去年同期前九个月财政赤字是2.5万亿，这说明前九个月财政刺激非常强。不过，在过去几个月是两位数增长的政府基金预算中支出数据，在九月份单月出现了40%的下降，这会对后续基建投资造成影响。

“当前，地方财政支出与中央财政支出与两者之间的承受力出现了相向的变化。比如，地方财政在疫情支出等各种压力下，无法真正启动相应的积极政策。因此，如何将下一步支出任务及刺激任务适度向中央财政进行转移，使地方支出和财政能力与刺激任务的承受能力相匹配，这是可能要关注的重点之一。”刘元春看表示。

丁爽建议，这种情况下，可以把明年的一些空间挪到今年来用，同时通过货币政策来弥补。同时，更加要建议使用政策性银行，包括基建投资，而让商业性银行还是要按照商业的标准去放贷。

“从全年维度看，我们预计2022年财政支出结构可能重回2020年，部分领域如科技、教育、文体传媒、环保等领域支出可能不及全年预算安排，由此腾挪出来的财政资金可进一步投入于卫生健康、社保就业等抗疫支出或托底就业领域，或者通过央地转移支付的方式弥补薄弱环节，特别是基层财力较为困难的地区。”李超表示。

责任编辑：徐芸茜 主编：公培佳

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财政压力下，稳增长有了新抓手

作者：米筐投资

发布时间：2022-10-31 11:30

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作者：米筐老A

地方财政收入困局之下，“准财政”性质的政策性金融成了稳增长的新驱动力。

1

近来，全国各地一大批城投平台纷纷增资扩股，只是迎来的新股东有些特别。

以银川城市更新建设发展有限公司为例，它之前的唯一股东是银川通联资本投资运营集团有限公司，而这个股东的唯一股东是银川市政府国有资产监督管理委员会、即银川国资委，所以它是妥妥地方城投平台。

可在2022年9月7日，银川城市更新建设发展有限公司增资约8500万、引进了新股东，这个带钱来的新股东是国开基础设施基金有限公司，而这个新股东的唯一股东是国家开发银行…对的，是我国三大政策性银行之一的国开行。

如果稍加梳理，你会发现集中在今年的八九月间、这些地方城投平台新引进的股东除了国开基础设施基金外，还有农发基础设施基金、进银基础设施基金，它俩的唯一股东则分别是中国农业发展银行和中国进出口银行…

对的，这是我国另外两家政策性银行——农发行和进出口银行。

城投公司是地方政府搞大基建、市政建设的筹资平台，其唯一股东大多为地方国资委、财政厅等，这银行入股怎么回事、莫非要亲自参与地方建设了？

这要从今年召开的两次国常会说起。

为了应对经济下行压力、要保增长稳经济，中央政府可谓是操碎了心…除了操心建设项目外，更重要的是操心如何筹钱。

6月底的国常会决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债等筹资3000亿，用于补充重大项目资本金，在8月下旬的国常会上、又把政策性开发性金融工具额度新增3000亿，于是也就有了基础设施投资基金、其总规模也就达到了6000亿。

基础设施投资基金，其实就是三大政策性银行为地方城投公司出资的平台。

这也就有了本文开头的一幕，各地城投平台纷纷引进三大政策性银行全资控股的基础设施基金有限公司为新股东。

以往大基建的主力是各地方政府，可今年似乎发生了变化、这个新变化是什么呢？

2

今年的经济形势确实很严峻。

疫情反复、俄乌冲突、中美摩擦…让今年的经济格外艰难，而根据以往的经验、每到这个时候总会出刺激经济的政策。

其实刺激经济的政策就两大类：货币政策和财政政策。

前者让企业和居民多花钱，鼓励企业向银行借钱来扩大投资、居民向银行借钱来扩大消费，比如放松楼市调控；后者是政府多花钱，通过各种大基建来拉动经济，而搞大基建的主体就是各地的城投公司。

那今年像往年一样按部就班的照做不就行了么？哪有这么容易！

自去年中恒大地产暴雷以来、风险迅速向整个行业蔓延，房地产已成扶不起来的阿斗，刺激经济也就成了奢望。企业因疫情反复和经济下行、也不敢扩大投资，当企业都在裁员降薪以求活下去时，员工又哪来的收入呢？

没有收入又怎么敢消费、更别提借钱消费了。

这也就是今年我们看到的独特现象，贷款利率很低、审批很松、银行资金很多，可就是没有人去借钱…当钱淤积在银行体系内，没有人去借钱投资消费时、又如何刺激经济呢？

那不是还有地方政府的大基建么？也不行。

地方政府的收入主要有三类：

一是卖地收入、楼市熄火后该收入锐减；

二是税费收入、实体经济不振后该收入也大幅缩减；

三是发债募资、可这两年一直在严控地方政府增加债务。

稳增长靠投资，投资却需要钱，可钱从哪里来呢？

政策性金融就此横空出世。

政策性金融是政策性银行（国开行、农发行和进出口银行）提供资金来稳增长、刺激经济，与之对应的是商业性金融、主要由各商业银行（中农建交、招商、浦发等银行）提供资金…因没人借钱，商业性金融刺激经济的力度正被削弱。

政策性金融的最大优势是利率低、期限长，所以主要投资于回报率低、回款时间长的政府类项目，如老旧棚户区改造、农田水利建设等，也因此它具有“准财政”性质…用货币政策手段干政府应该干的事。

除了政策性银行出资城投公司资助大基建外，还有其他的政策性金融也在操作着助力稳增长、比如PSL（抵押补充贷款）操作。

今年9月，三大政策性银行净新增抵押补充贷款1082亿，这可是自2020年2月以来、时隔两年半后，PSL操作再次重启、且金额高达上千亿。

对的，政策性金融正成为稳增长的新势力。

3

很多人都在抱怨日子艰难，其实政府的日子也不好过。

今年1至9月，全国一般公共预算收入(等同于政府收入)15.3万亿，因为留抵退税（等同于向企业少收税）原因、同比去年同期下降6.6%。

其中，税收收入12.4万亿、下降11.6%，地方政府卖地收入3.85万亿、下降高达28.3%。

前面也说了，因为近两年对地方政府负债总额的限制，让地方政府借钱、尤其是以城投公司的名义去借钱筹钱也是难上加难，可1至9月的政府支持却高达19万亿、同比增长6.2%，财政赤字约4万亿。

跟所有的企业和个人一样，哪怕收入减少了、但一些刚性支出却是无法减少的。

借债总要还，税收收入可能覆盖不了基本的医疗、教育、社会保障等支出，所以地方政府扩大投资稳经济的主要资金来源是卖地…而在楼市行情惨淡下，地方政府也想出了一些应对的招，即地方城投或地方国企托底拿地。

城投/国企先从别处筹资、或者直接向银行贷款，在没其他地产商买地的情况下把地拍下、这地方政府不就有卖地收入了么？！

城投/国企拿到地后并没有开发，反而把地再抵押给银行获取贷款、用新的银行贷款去还旧的买地的贷款。

什么意思呢？就是城投/国企用银行贷款去买地、构成了地方政府的收入，相当于地方政府在通过银行贷款增加地方财政收入。

现在这个漏洞被堵住了。

10月14日，财政部发布《通知》，其中提到：

严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等形式虚增土地出让收入。并要求加强对虚增财政收入的监测，发现一起、处理一起、问责一起。

企业/居民不愿意借钱投资或消费、商业性金融刺激经济效力减弱，地方政府税收收入/卖地收入锐减、举债又很多限制，想来想去能稳增长的重任也就落在了政策性金融身上…既向城投平台提供了资金、能用于大基建投资，又没有增加地方政府的债务。

那政策性金融的钱来自哪里呢？

政策性银行可以向银行间市场发金融债、这些金融债可以抵质押给央妈获得资金，说白了、钱最终来自于央行的直接印钞，当然最终是全体老百姓在出钱。

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「深度」非税收入逆势上涨的“是与非”

作者：界面新闻

发布时间：2022-08-25 08:00

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记者 樊旭

受经济增长放缓和减税退税的双重影响，今年前7个月，全国税收收入同比下降13.8%，并进而导致一般公共预算收入较上年同期下降9.2%。不过，一般公共预算收入的另一大构成——非税收入却逆势同比上涨近20%。

对于这一反常现象，财政部门以及业内人士指出，这反映的是在经济下行压力之下，中央和地方财政多渠道盘活国有资金和资产筹集收入来弥补减税带来的减收，但产业基础发达、经济发展势头较好的地区对非税收入的依赖度往往相对较低。

业内人士表示，非税收入增长能够及时弥补财政预算收入不足，支撑必要支出，助力稳增长，但长期看，非税收入在一定程度上具有不可持续性，且有恶化营商环境的风险。

非税收入为何逆势上涨？

一般公共预算收入由税收收入和非税收入两部分组成。其中，非税收入包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资产（资源）有偿使用收入和其他收入。过去12年间，非税收入占一般公共预算收入的比例从2010年的11.9%一路上升至2016年的18.3%，2017年开始在大规模减税降费政策的推动下，这一比例有所回落，2021年，该比重为14.7%。

财政部数据显示，由于上半年新冠疫情的超预期影响以及实施大规模留抵退税政策，1-7月，全国一般公共预算收入同比下降9.2%。其中，税收收入下降更多，较去年同期下降13.8%，而一般公共预算收入的另一重要组成非税收入却逆势走高，同比增长19.9%，比去年同期增速高出5.2个百分点。

今年以来，非税收入不仅增速大幅加快，且占一般公共预算收入的份额也明显上升。1-7月，全国非税收入占一般公共预算收入的比重达17.9%，比去年全年提高了3.2个百分点。从地方来看，1-7月，地方一般公共预算本级收入按自然口径计算同比下降7.6%，但同期地方非税收入增长15.9%，两者形成鲜明对比。

对于非税收入逆势上涨的原因，财政专家多指向两点，一是部分科目资金收入“异常”增加所致，二是地方政府在税收收入承压下主动为财政开源。

财政部直属的《中国财政》杂志撰文指出，今年前7个月非税收入近四分之三的增量（约2780亿元）来自地方，主要是因为地方多渠道盘活闲置资产，以及与矿产资源有关的收入增加。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增长30%，国有资本经营收入增长54%，两项合计拉高地方非税收入增幅12个百分点。另外，1-7月，中央非税收入增长73.3%，主要是原油价格上涨带动石油特别收益金专项收入增加，以及按规定恢复征收的银行保险业监管费收入入库等特殊因素所致，两项合计拉高中央非税收入增幅77个百分点。

专家和业内人士指出，在经济增长压力较大、税收增收困难的时候，加紧非税收入征收往往是地方政府“开源”的优先选项之一。

上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平对界面新闻表示：“地方一般公共预算财政收入有年度增长目标，如果税收收入可以完成这个增长目标的大部分，非税收入也没有必要征收太多。而这几年减税降费力度很大，地方税收收入可以增长的空间有限，可以发现，非税收入在增长目标中的贡献相对较大。”

一位中部地区的财政人士对界面新闻表示，非税收入占对财政收入（一般公共预算收入）的比重可以看作是一个地区经济形势的“晴雨表”。“但凡经济结构好点的地方，都不会拿非税收入‘开刀’。但是对于没有（较好）产业的城市，那就不好说了，非税收入可能就是最稳定的收入了。但如果说经济结构好的地区非税收入也出现了明显上涨，那可能说明财政上确实遇到了困难。”他说。

从横向比较来看，不同省份的非税收入占比确实存在较大差异。比如，2021年，上海市非税收入占其一般公共预算收入的比重为15%，吉林省非税收入占比为30%，而贵州省非税收入占比高达40%。

从纵向来看，税收收入和非税收入的增速某种程度上呈现此消彼长的“跷跷板”现象，而税收收入增速和GDP增速又表现出高度正相关性。比如，2015年，中国国内生产总值（GDP）同比增长7.04%，增速比上年下降0.39个百分点。当年全国税收收入增长4.8%，增速较上年放缓3.0个百分点，非税收入同比增长28.9%，增速较上年加快15.3个百分点。2017年，中国经济同比增长6.95%，七年以来首次提速。在宏观经济形势发展较好的背景下，税收收入同比增长10.7%，增速较上年扩大6.4个百分点，非税收入则同比下降3.4%，增速较上年下降10.2个百分点。2019年，中国经济面临较大的下行压力，全年GDP同比增长6%，比上年降低0.75个百分点。当年税收收入同比增长1.0%，增速较上年回落7.3个百分点，非税收入则同比增长20.2%，增速较上年加快24.6个百分点。

哪些地区非税收入增速较快？

截至8月19日，已有21个省（直辖市、自治区）披露了上半年财政数据，其中，17个地区上半年非税收入同比有所增加，陕西省同比增长38.0%，为目前已知增速最快的省份，福建、海南、黑龙江三省非税收入增速也在30%以上。

从披露非税收入细项的省份提供的信息来看，国有资源（资产）有偿使用收入是非税收入增长的重要动力。比如，福建省财政厅指出，今年上半年，福建省国有资源（资产）有偿使用增长63%，拉高非税收入增幅21.2个百分点。受安置房、配建房等一次性资产处置收入带动，福州、漳州、平潭国有资源（资产）有偿使用收入保持较快增长。

再如，黑龙江财政厅表示，今年1-5月，全省非税收入完成206.8亿元，增长31.2%，主要是各级财政部门在全面落实降费政策基础上，依法依规加大国有资源（资产）处置力度带动。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增收37.9亿元，带动非税收入增长24个百分点。

从占比来看，在已披露数据的21个地区中，今年上半年非税收入占一般公共预算收入最高的是广西，达到47.6%，其次是贵州（45.7%），再次是云南（44.9%）。而非税收入占比最低的省份是山西，为19.6%，其次是浙江（19.8%），此外，陕西、内蒙古、青海三省占比也相对较低，均不到25%。

在能源、金属等大宗商品价格大涨的背景下，内蒙古、山西两地经济保持较快增长，今年上半年，山西地区生产总值（GDP）同比增长5.2%，增速在全国31省排名第二，内蒙古增长4.3%，也明显高于全国2.5%的平均水平。

上半年，内蒙古、山西地方本级一般公共预算收入同比分别增长36.6%、28.6%，增速分列全国前二。其中，1-6月，“产煤大户”山西省非税收入同比下降8.8%，税收收入同比增长42.9%；内蒙古1-5月非税收入同比增长25.8%，税收收入同比增长44.5%。

在经济下行压力加大和减税退税导致税收减收的背景下，地方加大力度挖掘非税收入潜力的倾向也十分明显。

比如，四川省攀枝花市西区财政局在回顾上半年财政工作时称，“千方百计挖潜增收，扩宽财源保运行”，“强化非税收入征管，掌握非税收入征管动态，协调解决征管难题，促进非税收入应收尽收”。

甘肃省酒泉市在部署下半年财政工作时称，积极应对当前财政收入面临的困难和突出问题，加强收入形势分析研判，针对增值税留抵退税减和土地收入短收带来的财力缺口，及早制定预算平衡方案。努力增加税收、非税收入，积极争取政府债券资金，加大盘活存量资金力度，想方设法弥补财力缺口。

如何辩证看待“非税收入”？

非税收入作为政府收入的重要组成部分，是政府财力的重要补充，但从长远看，可能需要更加辩证地看待非税收入。

比如，国有资源（资产）有偿使用收入是一般公共预算收入中非税收入的第一大来源，但这部分收入的可持续性存在相当的不确定性。

国有资源（资产）有偿使用收入涉及的科目包括海域使用金收入、场地和矿区使用费收入、利息收入、(行政事业单位上缴的)非经营性国有资产收入、石油特别收益金专项收入和矿产资源专项收入等。财政数据显示，近年来，国有资源（资产）有偿使用收入占一般公共预算收入中非税收入的三成以上。

从趋势来看，国有资源（资产）有偿使用收入增长速度近年来明显放缓。2021年，该项收入仅同比增长1%，而2019年和2020年同比增速分别为14%和23%。

“有些资产使用权的拍卖，可能期限是十年或二十年，也可能存在一次性拍卖，现在处置了也就意味着之后就没有资源可用。” 上述中部地区的财政人士说。

再如，非税收入中的罚没收入近年来增长较快，且占比有上升趋势。财政部数据显示，2021年，罚没收入同比增长19.2%，增速较2020年提高了17.5个百分点，占非税收入的比重从2020年的10.9%上升至12.5%，占比连续两年扩大。

国联证券研究所宏观首席分析师樊磊对界面新闻表示，如果罚没收入增长过快，要引起重视，因为这其中或许会出现不规范、不合理征收的情况，这会造成企业经营环境和当地投资环境恶化，反过来又会影响当地的经济发展。

党的十八大以来，党中央、国务院持续深化“放管服”改革，以“简政放权”、“放管结合”、“优化服务”为主要抓手，三管齐下，为市场主体松绑减负，企业非税负担大幅降低。为进一步推进“放管服”改革、优化营商环境，8月12日，国务院发布《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消公安、交通运输、市场监管领域29个罚款事项，调整交通运输、市场监管领域24个罚款事项。

8月17日，国务院又明确，严格禁止行政机关以罚款进行创收，国务院办公厅在《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》中强调，要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。

不过，上述中部地区的财政人士指出，虽然取消罚款事项是最近几年的大趋势，但“罚款事项其实中央很难堵得住，因为执法权在地方”。

值得强调的是，前述“非税收入”是狭义上的非税收入，仅指一般公共预算账户中的 “非税收入”。但实际上，按照2016年财政部发布的《政府非税收入管理办法》，非税收入是指除税收以外，由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源（资产）所有者权益等取得的各项收入。具体包括：行政事业性收费收入，政府性基金收入，罚没收入，国有资源（资产）有偿使用收入，国有资本收益，彩票公益金收入，特许经营收入，中央银行收入，以政府名义接受的捐赠收入，主管部门集中收入，政府收入的利息收入，其他非税收入。根据非税收入不同性质，将分别纳入一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算管理。

因此，除一般公共预算账户有“非税收入”外，政府性基金预算账户和国有资本经营预算账户科目都包括“非税收入”。一般公共预算账户是我国财政的第一本账，而政府性基金账户和国有资本经营预算账户被称为是第二本账和第三本账。

一般公共预算收入中的“非税收入”包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入和其他收入。政府性基金预算收入中的“非税收入”包括政府性基金收入和专项债务对应项目专项收入。

而大部分的国有资本经营收入则被计入国有资本经营预算收入中的“非税收入”科目下。比如，2021年，一般公共预算账户中的国有资本经营收入为988.32亿元，同比下降49%，在一般公共预算账户非税收入中的占比最低，仅为3.3%，而国有资本经营预算中的国有资本经营收入则为5170.43亿元，同比增长8.3%。

从国有资本经营收入来看，樊磊指出，政府使用国有企业上缴利润、股息收入等执行再分配职能，对国民收入有加倍扩大的作用，有助于总需求的扩张，但另一方面，企业如果上缴过多的利润，意味着企业可支配收入减少，对企业的活力也会有一些影响。

财政部数据显示，今年上半年，地方国有企业营业收入同比增长8.5%，利润总额同比下降15.2%。而一般公共预算账户“非税收入”科目下的地方国有资本经营收入同比大幅增长49.6%。

吴一平表示，长远来看，考虑到非税收入增长的不确定性，地方政府还是应该把更多目光投向发展当地产业和经济，以此开拓“税源”和“财源”，从而增强地方财政收入的可持续性。

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土地市场冰凉，地方国企还能挺多久

作者：南国小yang

发布时间：2022-11-16 19:12

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财政部在10月底公布的《2022年前三季度财政收支情况》显示，1-9月累计，全国政府性基金预算收入45898亿元，比上年同期下降24.8%。其中，土地出让金是政府性基金预算收入的主要构成部分，1-9月收入为38507亿元，比去年同期降低15127亿元，降幅达28.3%，这可不是一个小数字。事实上，这还只是表面上的数字，从去年下半年起，房地产行业深度调整，大量民营企业陷入债务危机，退出土地拍卖市场，央企国企，特别是地方国企，成为支撑土地市场的主力军，很多开发能力有限的地方城投企业大举入场。

以济南为例，10月31日，济南进行了今年第三轮土地集中拍卖，本轮推地28宗，最终所有地块全部以底价成交，无一溢价，成交金额74.1亿元，整个市场可谓寒气逼人。

从成交企业来看，当地民营企业拿地5块，国企葛洲坝地产与当地国企合作拿地2块，剩余21块地均被地方国企拿走。

从成交金额上看，民企全口径拿地金额4.8亿，占比仅5.7%，主流民企持续低迷，全部缺席本轮土拍；主流房开国企全口径拿地金额7亿，占比从第一轮的53.3%，第二轮的15%，一路下滑到8.3%，也显得信心不足；而地方国企及城投公司全口径拿地金额达到69.3亿，占比则从第一、二轮的39.1%、65.6%，一路提升到本轮的85.5%，成为市场成交的中坚力量。截止本轮土拍，济南今年的土地供应面积完成率尚不足60%。

再放眼全国，济南的情况还不算最糟，比如以全国实行“两集中”供地政策的22座城市为例，普遍减少了土地供应量。除了少数热点城市，底价成交成为市场主流，在第三批次土拍中，广州、天津、厦门、苏州等城市全部为底价成交。

根据中指数据，截止10月底，22个主要城市土地出让金收入，仅杭州、上海、合肥达到去年的八成以上，重庆、武汉、天津、济南不足四成，长春、沈阳甚至不足去年的20%。

从各城市参与企业看，地方国资成为了摘地主力。“两集中”供地政策是2021年在全国22个主要城市开始实行，在去年首批次集中供地中，民营企业拿地宗数占比超过50%，地方国资企业拿地宗数占比仅为10%左右。但从去年下半年开始，房地产市场急转直下，大量民营企业因融资受限爆发财务危机，地方国资企业拿地比例逐步提升，成为托底市场的重要力量，他们去年二批次拿地占比达到25.3%，三批次时更是超过34%。

到了今年，地产市场依旧不见起色，央企国企及地方国资企业继续扮演土拍市场救火队员角色。在今年首批次集中土拍中，央国企和地方国资企业拿地金额占比达72%，二批次达83%，三批次仍超过八成。但受销售不振影响，央国企拿地逐渐乏力，他们占比从第一、二轮的四到五成，降到第三轮的三成左右，而地方国资则提升到超过50%，其中福州、无锡、成都、武汉、济南等城市三批次地方国资占比都超过了70%。

地方国资企业成为摘地主流，但他们拿下的土地开发情况却并不乐观。比如曾有媒体报道，济南轨交四年65亿元拿地34宗，仅开发两宗。济南轨交的主业是做地铁的建设和运营，并不擅长地产开发，相关土地仍需交由专门企业实施。据报道，其拿下的住宅用地，基本都在寻觅合作开发者。

在2021年，22城地方国资企业拿地数量占比到达两成，而截至今年8月，其项目入市率仅9%，其中城投拿地项目入市率仅6.7%。随着今年22城地方国资企业拿地金额占比继续提升，将有更多土地被闲置。

除了受限地方国资企业自己的开发能力外，销售市场低迷也另一重要原因。根据中指数据，2022年1-10月，全国TOP100房企销总额为6.1万亿元，同比下降43.4%，权益销售面积为2.7亿平方米，同比下降51.0%。尽管当前政府对房地产市场已陆续出台各项支持政策，比如调低购房贷款利率，支持改善住房，松绑限售限购等等，但受经济不振，疫情反复等各种因素影响，购房者观望情绪浓厚，房地产市场短期难以修复。

在地方国资企业中，城投公司是最引人注目的一类企业，他们一开始就是为了地方政府融资而诞生。在1994年，国家进行了分税制改革。地方征收税基小而分散的营业税等税种，中央征收税基大而集中的消费税等税种。地方政府财政收入占全国财政收入的比重下降，而公益性项目和准公益性项目建设任务却在增加。同时，当时的旧《预算法》不允许地方政府发行债券，为解决资金缺口，地方政府急需寻找融资渠道。

于是城投公司在重庆、上海等大城市率先设立，他们主要任务是作为地方政府的融资平台，为基础设施建设筹集资金。到了2009年，为了应对全球金融危机对中国经济的冲击，国家推出4万亿元经济刺激政策，其中中央政府提供1.18万亿元资金，剩余大部分配套资金由地方政府自行筹集解决，城投公司迎来了迅速发展。到2010年底，城投公司债务余额占地方政府性债务总量的 46.4%，成为地方政府融资的重要渠道。同时监管层也马上认识到，地方融资平台规模庞大的债务将成为地方政府隐性债务风险的重要源头，开始引导地方政府融资平台规范发展。此后在国家一系列文件的规范下，地方政府开始建立以政府债券融资的机制，厘清融资平台与政府的关系，推进市场化转型，城投公司转向以发行城投债的方式满足再融资需求。

然而直到今天，城投公司与地方政府仍然有千丝万缕的联系，他们虽然普遍债务高企，但发行的信用债券依然受投资人追捧，“城投信仰”仍金身不破，地方政府的财政收入正是其重要支撑，但城投公司庞大的债务也成为地方财政的隐形压力。地方财政收入主要由一般公共预算收入和政府性基金预算收入组成，土地出让金一般占政府性基金预算收入九成以上，根据数据统计，在实行集中供地的22个城市中，重庆、成都、南京、武汉等 9 个城市城投债余额超过了21年地方政府全年的财政收入。

在另一方面，地方财政又对土地出让金依赖度很高，以21年数据为例，我们以下公式来计算土地财政依赖度：土地财政依赖度=土地出让金÷（一般性公共预算收入+政府性基金预算收入）。22城中，成都、南京、杭州、武汉等12个城市均在45%以上。

在今年土地出让金大幅低于去年的情况下，地方政府的财政收入将明显承压。

此外，今年10月，财政部印发了《关于加强“三公”经费管理，严控一般性支出的通知》，其中有一条规定：“禁止通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。。。。。。禁止新增各类隐性债务。。。。。。”

城投公司大量入场参与土拍，一方面托底了当地土地市场，另一方面则是可能涉嫌虚增财政收入。在实际操作中，一般是地方政府先通过挂牌拍卖或者土地转让的方式从城投公司获得资金。城投公司再利用土地资产进行抵押融资，并不对土地进行实质性开发。一段时间后，地方政府再以土地收储的方式从城投公司手中回购土地。这种“左手倒右手“的资金空转行为显然已经引起中央政府注意，在文件中被明确管控。当然这个文件最终在各地的落地效果还有待观察，但肯定会对城投企业的拿地行为起到一定约束作用。

当然，真正有开发意图的城投企业，其拿地行为并不会受到限制，拿地后他们将主要有三种处理方式：（1）最终自己实际去开发，这将对城投企业的实际开发能力提出挑战；（2）引入代建公司帮助自己开发；（3）与其他开发商合作，比如引入品牌民企，两者合作共同开发。无论如何，这三种方式都面临后期去化的问题，在市场艰难的情况下，城投以及所有地方国企拿下的这么多土地，最终能否真正变现，变现的周期又要多久，都将存在很大不确定性。

在目前市场环境下，如果地方国企减少拿地，将会导致更多土地流拍，从而进一步影响政府财政收入，部分地区地方财政短期内将面临收支失衡的情况。

但无论如何，地方国企自身面临的问题也很多，托市只能暂时缓解燃眉之急，不具有可持续性的。最终还是要回到市场化的道路上来，一方面要激活房地产市场，恢复大家的信心，另一方面也要认识到，中国已经过了快速城市化的阶段，我们必须找到新的发展路径，促进实体经济发展，减少对土地财政的依赖。

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CMF报告：解决地方财政困难，首先要理顺政府与市场、与社会的关系

作者：中国网

发布时间：2022-11-10 17:37

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中国网11月10日讯（记者 蒋新宇）党的二十大报告提出，要坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。国家财政是政府参与国民收入分配的重要方式，财政平稳健康发展对“扎实推进共同富裕”的重要性不言而喻。中国宏观经济论坛（CMF）于11月9日发布的专题报告，重点讨论了“地方财政运行与财政体制改革”。

报告在分析地方财政结构时特别指出，政府性基金收入中的土地出让收入并不完全可以由政府自由支配，这笔收入大约有四分之三属于成本补偿性支出，比如对拆迁农民的补偿，不能被全部当作政府的自有财力。 报告指出，财政收入主要靠税收，地方税收入来自增值税、企业所得税、个人所得税、契税、土地增值税、城市维护建设税等主要税种，如果这些税源出现问题，地方财政收入就会下滑。除此之外，地方财政承压的原因还有财政支出、财政政策和财政体系。比如，2013年以来的大规模减税降费政策，仅是2022年预计新增退税减税降费就达2.64万亿元，大规模的减税降费对地方财政收入产生了重要影响。报告表示，地方财政运行出现困难后，各地采取了不同解决办法，例如盘活闲置国有资产、矿产资源、景区经营权等，但在此过程中也衍生出一些问题。

为纠正各地在解决财政困难过程中出现的错误倾向，财政部10月25日印发《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，在鼓励加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用的同时，也明确要求严禁借盘活资产名义，对无需处置的行政事业单位国有资产进行处置或者虚假交易，以变相虚增财政收入。此前9月24日，财政部也曾印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，强调要严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。持续整治违规收费行为，坚决防止收过头税，杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派，不增加市场主体负担。

报告提出，要通过调整财政体制解决地方财政困难。首先，要转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系，激发社会活力的同时减轻政府支出压力。例如，公共产品的供给可以交给市场的政府就不要插手，一些混合公共产品可以由政府与社会合作提供。如果政府包揽过多，相应的财政支出就会增加。其次，要合理划分各级政府职能，根据政府职能定位明确政府事权与支出责任。事权包括决策权、执行权、监督权，各级政府对应不同职能。现实中，事权与支出责任的划分存在不够规范、法治化程度不高的问题。因为承担上级政府交办的各项任务，基层县乡级政府的财政压力很大，很多属于上级政府的事权被分配给了下级政府，下级政府因此承担更多支出责任。因此，要让事权与支出责任划分更加规范，不断完善政府责任划分与支出分配制度，通过一般性转移支付弥补地方收支缺口，确立地方资本性支出融资渠道。

报告最后强调，财政体制改革涉及到财政事权、支出责任、转移支付体系、政府间收入划分等诸多方面，是一个系统性工程，也是保证地方财政运转的基础性制度安排。

本次研讨会由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办。

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「财金视野」经济大省稳财源要有新思路

作者：中国经济网

发布时间：2022-08-29 05:17

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今年以来财政收支形势较为严峻，经济社会发展所需财力如何更好保障？中央政治局会议要求，经济大省要勇挑大梁，有条件的省份要力争完成经济社会发展预期目标。东南沿海省份政府主要负责人座谈会也提出，东南沿海5省市要继续挑起国家发展、稳经济的大梁，发挥保障国家财力的主力作用。

财政是国家治理的基础和重要支柱，积极的财政政策在稳经济大盘中发挥关键作用。受多重超预期因素冲击以及实施留抵退税影响，今年财政收入增速放缓，从各地“账本”可以看出不少地方收支矛盾突出。尽管随着经济企稳回升，扣除留抵退税因素后全国一般公共预算收入在6月和7月连续正增长，但增速依然较慢。

财政收入承压之下，加强财力保障至关重要。从区域财政收入结构看，则必须重点发挥出经济大省的作用。正如东南沿海省份政府主要负责人座谈会指出，东南沿海5省市经济体量占全国1/3以上，财政收入占比近四成，在地方对中央财政净上缴中贡献近八成。从这几个比例可以看出，经济大省有力支撑了国家财力和中央财政对中西部地区转移支付。

我国幅员辽阔，各地的资源禀赋、发展条件等差异很大，经济发展步伐、水平也自然有所差别，由此带来财力的差异。如何处理财力差异带来的区域发展不平衡问题？从市场经济国家通行做法看，就是通过建立转移支付制度，调节上下级政府、不同地区之间的财力分配，弥补地方履行事权存在的财力缺口。

我国于1994年实行了分税制财政体制改革，合理划分中央与地方收入，转移支付制度逐步建立健全。此后，中央收入比重明显提高，转移支付力度不断加大，占地方财政支出的比重持续提高。各省份的发展坚持全国“一盘棋”，通过中央加大转移支付力度、加强宏观调控，有效均衡了地区间财力差异，缓解了地方尤其是中西部财政困难地区的支出压力，推动地区间基本公共服务均等化。

从今年情况看，中央对地方转移支付近9.8万亿元，规模为历年来最大，比上年增加约1.5万亿元，增长18%，增幅为近年来最高。通过加大中央对地方转移支付力度，确保县区在落实大规模退税减税政策的前提下，做好保基本民生、保工资、保运转。

当前一些经济大省的财政收入面临较大挑战，西部一些能源资源类省份收入则较快增长。1月至7月累计，扣除留抵退税因素后，地方一般公共预算收入比上年同期增长4.1%，东部、中部、西部、东北地区收入增幅分别为-1.3%、12.3%、16.2%、-4.5%。如果作为国家财力保障“顶梁柱”的经济大省财政收入放缓，势必影响全国财政收入与支出大盘。

规模空前的转移支付，一方面来自特定国有金融机构和专营机构依法上缴近年结存的利润等，另一方面也需要经济大省在财政上作出更大贡献。正如经济大省政府主要负责人座谈会提出，经济大省要发挥稳经济关键支撑作用，稳经济也是稳财源，要完成财政上缴任务。

面对多重困难，经济大省应该切实扛起责任，主动担当作为，在千方百计加快经济恢复发展的基础上，统筹财政资源、盘活存量资产，努力实现财政增收。其他地方也应想方设法稳经济、稳财源，保障财政平稳运行，推动财力下沉，让资金更多落到县区基层。

当然，在增强财力过程中，必须不折不扣落实好减税退税政策、大力助企纾困，坚决不收过头税费。同时，要坚持党政机关过紧日子，勤俭办一切事业，把更多的资金、资源用于发展经济和保障民生。（曾金华 来源：经济日报）

来源：中国经济网-经济日报

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李湛：财政收支承压，积极财政空间还有多大

作者：新浪财经

发布时间：2019-11-12 16:43

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来源：格隆汇

来源：财经网

今年官方多次公开表态积极的财政政策要加力提效。但是，考虑到政府目前还未有放松财政赤字率的迹象，叠加地方政府融资监管从严的态度不变，虽然9月4日的国常会提出逆周期调节政策要加码，但市场对于积极财政的空间存疑。

本文分别从全国和省级层面分析地方政府的财政收支结构和财政压力，接着分析了目前到今年年底积极财政空间以及明年积极财政加码的可能途径，最后是结论。

一、地方财政收支缺口分析：资金再平衡机制起重要作用

本部分先是从全国层面，对目前不同口径的地方政府财政收支缺口的结构和趋势进行详细剖析。然后，从省级层面，通过分析不同省份财政公共支出与本级财政收入的缺口以及对土地财政的依赖度，揭示不同省份的财政压力。同时，我们还研究了地方政府财政资金再平衡调节的主要方式（中央对地方的税收返还和转移支付、地方财政使用结转结余及调入资金以及地方政府专项债券收入）在维系地方政府财政收支平衡中的重要作用。

1．全国层面地方财政收支缺口分析

由于地方政府隐性债务的估算较为复杂，考虑到篇幅问题，本报告对广义财政赤字的测算只考虑了对公共财政收支表、政府性基金收支表两张表的公开数据口径的分析。不过，即便是使用官方公开的地方政府财政数据信息，也可以洞悉地方政府财政的一些趋势性特点。

如图1所示，我们将地方政府广义财政赤字分为两个部分：一部分是官方口径公布的每年地方政府财政赤字目标。计算方式使用的是地方政府财政支出减去地方政府财政收入。地方政府财政支出指的是地方政府一般公共预算支出；地方政府财政收入包括地方政府一般公共预算收入和地方政府财政使用结转结余及调入资金，地方政府一般公共预算收入包括地方政府本级收入和中央对地方的税收返还和转移支付。

官方口径的地方财政赤字基本上经历了2个阶段。

第一阶段：地方财政收支平衡期（1993年至2008年）。根据当时的预算法，该阶段地方政府禁止发债，而且地方政府的财政预算编制遵循收支平衡原则。

第二阶段：地方财政允许赤字期（2009年至今）。这一阶段地方政府发债经历了“代发代还”（2009年至2010年）、“自发代还”与“代发代还”并存（2011年至2013年）、“自发自还”（2014年至今）三个时期。主要是因为2008年金融危机后，中国政府在2009年提出“4万亿”刺激计划，为缓解地方财政压力，中央政府对地方政府发债的政策发生了相应的变化。2014年新预算法以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布后，地方政府发债的模式稳定为“自发自还”式。

因此，2009年以来，开始出现官方口径的地方政府财政赤字。具体而言，根据每年政府工作报告中的措辞，2009年至2013年使用的口径是代发地方债目标值，2014年以后使用的口径是地方财政赤字目标值。基于此，本报告对地方财政赤字分析的样本时间段选取2009年至2018年。

另一部分是地方政府性基金赤字。具体的计算方式是地方政府性基金支出减去地方政府性基金收入减去地方政府专项债券收入。特别地，中央对地方的税收返还和转移支付、地方财政使用结转结余及调入资金以及地方政府专项债券收入是有效调节地方政府财政资金再平衡的主要手段。

虽然大部分地方政府性基金项目的设立和征收可以追溯到20世纪80年代，但是地方政府性基金的编制和管理在很长一段时间内处于比较混乱的状态，相关数据的披露也不透明。2009年10月财政部发布《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》，规范地方政府性基金的管理和编制，从2010年开始财政部定期披露地方政府性基金收支的主要数据。

2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，将地方政府债券分为一般债券和专项债券。从2016年开始，每年的政府工作报告会确定当前地方政府专项债的新增发行限额。根据官方的数据显示，新增地方政府专项债的数据是从2015年开始公布的。

仅看地方政府广义财政收支缺口的发展趋势难以反映出地方政府存在的巨大财政压力。如图2所示，地方政府广义财政赤字由2009年的2000亿元降至2010年的-675亿元后，持续呈上升趋势至2016年的4213亿元，2017年回落至-55亿元，2018年略降至-64亿元。仅从数值上来看，地方政府的广义财政赤字规模较低，部分年份甚至出现了财政黑字，特别是2017年和2018年基本上是财政平衡的，似乎地方政府的财政收支情况良好。

从组成结构来看，官方口径的地方政府财政赤字基本上是呈上升趋势，由2009年的2000亿元增至2018年的8300亿元。地方政府性基金收支缺口一直呈黑字状态，地方政府性基金财政黑字呈W型，由2010年的2675亿元降至2012年的1241亿元后，增至2014年的2861亿元，又降至2015年的1236亿元，从2016年开始呈上升趋势且黑字规模明显增加，增至2018年的8364亿元。

从官方口径的地方政府收支结构来看，财政资金再平衡项目（中央税收返还和转移支付、结转结余及调入资金）在很大程度上掩盖了地方财政无法依靠本级收入实现收支平衡的事实。如图3所示，官方口径的地方政府财政赤字相较于地方财政收入和支出的规模而言，是非常低的，不会超过5.2%。但是，如果剔出资金再平衡项目（中央税收返还和转移支付、结转结余及调入资金）影响的话，即用地方财政支出减去地方本级收入，地方财政收支的缺口大幅增加，由2009年的2.84万亿元增至2018年的9.03万亿元，基本上是官方口径地方政府财政赤字的10倍以上。

详细分析公共财政中资金再平衡项目的结构，以中央税收返还和转移支付为主，且逐年增加；2015年以来，中央对地方的结转结余及调入资金由负转正；均说明地方政府对财政资金再平衡项目的依赖，地方政府的财政压力较大。中央税收返还和转移支付由2009年的2.86万亿元增至2018年的6.97万亿元，基本上占地方本级收入的70%以上。

结转结余及调入资金在2009年至2014年间为负值，位于-1000亿元上下波动，说明加上中央对地方的税收返还和转移支付后，地方政府当时每年财政是有结余的。从2015年开始，结转结余及调入资金为正值，基本呈上升趋势，2018年为1.23万亿元，占当年地方本级收入的13%，说明中央对地方的税收返还和转移支付已经无法弥补地方政府的财政收支缺口，还需动用往年结余账户的资金弥补收支缺口。考虑到官方口径还给予了地方政府一定的财政赤字空间，说明即使使用公开数据口径，也反映出地方政府的财政收支压力较大。

地方政府性基金收支基本平衡，但地方政府性基金存在结构性问题，地方政府过于依赖土地财政，而且土地出让收支基本平衡，这导致地方政府用于其他项目的支出收入来源不足，也是2016年以前大量隐性债务形成的主要原因之一。如图4所示，地方政府性基金收支缺口（地方政府性基金支出减去地方政府性基金收入）与地方政府性基金赤字之间的差距明显增加是从2015年开始，主要原因是从2015年开始中央政府每年公布地方政府专项债新增限额。

地方政府专项债新增限额由2015年1000亿元迅速增至2018年的1.35万亿元。快速增长的地方政府专项债新增限额是导致地方政府性基金黑字从2016年开始迅速增加的主因。但是，不论是地方政府性基金收支缺口还是地方政府性基金赤字，从规模上来看，相较于地方政府性基金收支而言，都比较小，基本上可以认为地方政府性基金收支是较为平衡的。

从前文的分析中我们可以看到，地方性基金收支是存在结构性问题的，约80%的地方政府性基金收入来自土地出让收入，约80%的地方政府性基金支出用于土地出让支出。同时，如图5所示，地方政府的土地财政收支基本上是呈平衡状态的。这种结构性失衡存在较大的问题：一方面，除土地出让收入之外的其他收入只占地方政府性基金收入的约20%，在现有的税制下，地方政府性基金不存在能与土地出让收入相当的收入来源。一旦土地出让收入减少，如果没有新的税收来源以及没有相应扩大地方政府专项债的规模，地方政府性基金的收支平衡将会打破。

另一方面，除土地出让支出以外的支出项目只占地方政府性基金支出的约20%，但地方政府还承担大量交通、水利、环保、民生等领域的相关基础设施建设任务。这意味着地方政府性基金基本上无法满足地方政府在土地征收和开发、拆迁安置以外的支出需求。在2009年至2016年间，地方政府通过地方政府融资平台大量举债来满足自身的基建支出需求，由于存在预算软约束、业绩考核、监管缺位等因素，地方政府容易过度举债，导致该阶段地方政府隐性债务大量积累。

2．不同省份财政压力分析

根据前文的分析，我们从两个维度分析全国不同省份的财政压力：一是公共财政压力。在不考虑资金再平衡项目的前提下，使用地方本级财政收入的话，需要多少年才能弥补当年地方公共财政支出与地方本级财政收入的缺口。我们定义公共财政压力指数为，某年的地方公共财政支出与地方本级公共财政收入的差值除以当年地方本级公共财政收入。二是土地支出压力。在不考虑资金再平衡项目的前提下，使用地方政府性基金收入的话，需要多少年内才能覆盖当年土地出让支出。我们定义土地支出压力指数为，某年的土地出让金支出除以当年的地方政府性基金收入。

需要特别指出的是，我们所使用的两个指标，即使数值较高，也不代表地方政府财政会面临立即破产的困境。一方面，由于存在财政资金再平衡机制，仅从地方政府的财政决算收支表来看，财政赤字并不严重。另一方面，地方政府是可以通过发新债还旧债的形式筹集资金，只要能保证本期收入够支付当期利息以及发行的政府债券顺利卖出，政府是可以维持正常运转的，像美国、日本等国家政府杠杆率虽然超过100%，但国家信用并没有破产。所以，本部分研究聚焦于哪些省份具有较大的财政压力，导致部分省份具有较高财政压力的原因有哪些，不同省份的财政压力是否有加重的趋势。

公共财政压力指数方面，如图6所示，根据2018年公共财政压力指数的数值区间，我们将31个省份分为5个梯队：第一个梯队，公共财政压力指数在0至5之间，有9个省份，北京、上海、广西、宁夏、新疆、天津、广东、重庆和山西；第二个梯队，公共财政压力指数在5至10之间，有6个省份，海南、河北、陕西、西藏、内蒙古和吉林；第三个梯队，公共财政压力指数在10至15之间，有5个省份，四川、黑龙江、湖南、贵州和甘肃；第四个梯队，公共财政压力指数在15至30之间，有6个省份，云南、福建、青海、江西、安徽和浙江；第五个梯队，公共财政压力指数在30以上，有5个省份，山东、江苏、河南、湖北和辽宁。

总体而言，31个省份公共财政压力指数分布的主要有3个特点：一是公共财政压力更重的省份多集中于中东部地区。中东部地区多数省份如果以本级财政收入来偿还当年的公共财政支出与本级财政收入之间的缺口至少需要10年以上。二是基本上所有省份都有一定的公共财政压力，难言乐观。即使公共财政压力指数最低的北京，数值上也达到了1.22年，而且这只是单一年份地方政府用本级财政收入偿还当年公共财政支出与本级财政收入之间缺口的时间，如果拉长时间看累计值，这一数值可能会高得多。三是北京、上海和广东的公共财政压力相对较低。这与其他中东部经济较为发达地区的情况不太一样，可能是因为其经济发展状况确实处于全国领先地位，税收来源更为丰富。但围绕在上海、广东周边的长三角、珠三角及其腹地，或多或少存在过度举债发展的现象。

中东部经济较为发达的地区之所以地方财政压力指数更高，是因为同时受到基建需求较多、银行信贷意愿较强以及地方官员政绩考核的影响。中东部地区经济发展较快，当地经济主体为提升经济生产效率，自身就有大量的修路建桥、修建机场港口、改善城市排水供气、完善通讯设备等需求。经济较为发达、经济发展前景好、融资需求旺盛，决定了当地企业、特别是有政府背景的当地龙头企业，能够成为银行的优质客户，享有较高的银行授信额度，当地企业发行的债券也是供不应求。而且，当地的地方官员出于政绩考核的需求，基建投资有过剩的冲动，加上地方政府的预算软约束作为信用背书，最终导致多数中东部省份的地方财政压力指数较高。

另外，公共财政压力指数偏低的省份并不意味着其财政状况较好，可能只是当地政府没能力过度举债。比如，西北部地区公共财政压力指数普遍偏低，但其经济较为落后，也没有发展较好的产业，人口呈净流出状态，导致其对外的融资能力较弱，政府即便想要加大基建投资力度，但受制于其较低的财政收入和有限的银行授信，并没有过度举债的能力。

土地支出压力指数方面，如图7所示，根据2018年土地支出压力指数的数值区间，我们将20个省份分为3个梯队：第一个梯队，土地支出压力指数低于0.8，有6个省份，黑龙江、贵州、广西、陕西、上海和云南；第二个梯队，土地支出压力指数在0.8至1之间，有9个省份，广东、辽宁、天津、河北、四川、江苏、浙江、甘肃和福建；第三个梯队，土地支出压力指数在1以上，有5个省份，江西、内蒙古、海南、吉林和北京。

有11个省份由于计算指标所需的部分数据缺失而没有被纳入样本内，分别为安徽、山东、河南、湖北、湖南、重庆、山西、西藏、宁夏、青海和新疆。其中，6个省份位于中部地区，1个省份位于西部地区，4个省份为自治区。如果说4个自治区由于经济较为落后、政府性基金收支编制不规范的原因，导致部分数据未披露，其他7个省份则为经济较为发达的地区。结合前文对公共财政压力指数的分析，可见这7个省份的公共财政压力指数偏高，可能部分也能解释这些省份未披露相关信息的动机。

从20个省份土地支出压力指数分布来看，明显显示出中国地方政府对土地财政的依赖性，地方政府的大部分政府性基金收入都被用于土地出让金支出，甚至部分省份的政府性基金收入还不够覆盖当年的土地出让金支出。即使是土地支出压力指数数值最低的黑龙江也有0.66，说明黑龙江政府性基金收入中的66%用于土地财政支出。政府性基金收入本来就是被用于地方政府专门的基建项目的资金，结果近10年来基本上都被用于土地出让金支出，可能也是部分解释中国房价始终居高不下的原因之一。

二、积极财政的空间还有多大？

考虑到中央财政支出超过80%都用于对地方的税收返还和转移支付，承担积极财政相关项目建设任务的主要是地方政府。所以，本部分我们主要聚焦于目前到2019年年底地方政府在积极财政政策上的空间。

以2018年为例，由于存在财政资金再平衡项目，以地方政府公共财政收支表和地方政府性基金收支表为基础的广义财政收支基本上是平衡。-2018年官方口径地方公共财政赤字=-（地方公共财政支出-地方本级财政收入）+中央税收返还和转移支付+地方财政调入资金及使用结转结余，带入相应的数值，等式为：-8300.06亿元=-90293亿元+69680.66亿元+12312.28亿元。其中，2018年中央税收返还和转移支付占当年中央公共财政收入的比例约为82%。

2018年地方政府性基金黑字=-（地方政府性基金支出-地方政府性基金收入）+地方政府专项债券，带入相应的数值，等式为：8364亿元=-5136亿元+13500亿元。2018年官方口径地方公共财政赤字+2018年地方政府性基金黑字=-8300.06亿元+8364亿元=63.94亿元。

对于2019年来说，目前已公布的数据是2019年1至9月的数据，那么，上述两个等式可以转为：-2019年官方口径地方公共财政赤字=-（2019年1至9月地方公共财政支出-2019年1至9月地方本级财政收入）-（2019年10至12月地方公共财政支出-2019年10至12月地方本级财政收入）+中央税收返还和转移支付+地方财政调入资金及使用结转结余。

我们需要对2019年的中央税收返还和转移支付进行估算，由于2019年中央公共财政收入预算为89800亿元，假设中央税收返还和转移支付占中央公共财政收入的比例为82%（取2018年的比例值），那么2019年中央税收返还和转移支付的值为73636亿元。考虑到2017年底9102亿元的结转结余基本在2018年使用，假设2019年地方财政调入资金在2018年的基础上增长40%，结转结余金额约为2000亿元，那么2019年地方财政调入资金及使用结转结余=（12312.28-9102）*（1+40%）+2000=6494.39亿元

将相应的数值带入，-9300亿元=-99979亿元-（2019年10至12月地方公共财政支出-2019年10至12月地方本级财政收入）+73636+6494.39亿元，可得，2019年10至12月地方公共财政支出与本级收入的缺口预计为-10548.61亿元。2019年10月至12月平均每月地方公共财政支出与本级收入的缺口预计为-3516.2亿元，其绝对值相当于前9个月平月每月地方公共财政支出与本级收入缺口（11108亿元）的31.65%。

2019年地方政府性基金黑字=-（2019年1至9月地方政府性基金支出-2019年1至9月地方政府性基金收入）-（2019年10至12月地方政府性基金支出-2019年10至12月地方政府性基金收入）+地方政府专项债券。我们假设广义财政收支的基本平衡在2019年依然存在，即认为地方政府性基金黑字和地方公共财政赤字在数值上基本相等，将相应的数值代入，9300亿元=-8605亿元-（2019年10至12月地方政府性基金支出-2019年10至12月地方政府性基金收入）+21500亿元，可得，2019年10至12月地方政府性基金支出与收入的缺口预计为3595亿元。2019年10月至12月平均每月地方政府性基金支出与收入缺口预计为1198亿元，相较于前9个月的平均每月地方政府性基金支出与收入缺口（956亿元）的1.25倍。

因此，在政府对今年的赤字率、地方政府专项债券新增限额没有调整，以及中央税收返还和转移支付与地方财政调入资金及使用结转结余与以往的行为模式相一致的背景下，2019年10月至12月地方公共财政和地方政府性基金可用支出和收入的缺口（支出-收入）预计为-10548.61+3595=-6953.61亿元，也就是说四季度政府可能会减慢财政支出的增速以及通过调入国有资产加快非税收入增幅。

我们认为从目前到今年年底，积极财政政策加码空间是有限的：一方面，在今年目标赤字率大概率不会有明显调整的条件下，受制于税收来源减少，地方公共财政支出和地方政府性基金支出的增长空间有限。考虑到今年以来的减税降费力度前所未有，导致公共财政收入增速出现明显回落，而且今年房地产调控较严，地方政府的卖地收入增速较去年大幅回调。同时，在目前的目标赤字率、地方政府专项债新增限额以及相关财政资金平衡项目的政府行为模式没有发生巨大变化的背景下，2019年10月至12月财政收支缺口的规模难以出现大幅度扩大，这对于目前到年底的地方公共财政支出和政府性基金支出的增速构成制约。

另一方面，从调整财政资金再平衡项目规模的角度来看，可扩大的空间有限。首先是中央税收返还和转移支付。我们将中央税收返还和转移支付占中央公共财政收入的比例假定为82%，考虑到中央政府和各部委的日常性支出可能还有一定压缩的空间，假设为10%，那么公共财政支出和收入的缺口还可以增加89800*（1-82%）*10%=1616.4亿元。

然后是地方财政调入资金及使用结转结余。地方财政调入资金主要来自于预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算。由于近年来财政赤字的规模基本上是不断增加的，加上经济下行压力加大企业利润承压，预计地方财政调入资金基本难有更多新增空间。

最后是地方政府专项债券。2019年的地方政府专项债新增限额在今年9月基本上已经使用完毕，虽然国常会有提到要提前下达部分2020年的地方政府专项债额度，一般为2019年专项债额度的60%，约为2.15万亿元*60%=1.29万亿元。但是，什么时候下达提前的额度，会不会直接用在2019年四季度，多大比例用于2019年四季度，还有待观察。

展望2020年，在对地方政府融资严监管态度不变的背景下，考虑到经济下行压力加大，财政资金再平衡项目难有较大幅度的新增空间，叠加明年减税降费力度大概率不如今年，积极财政政策有望通过调高财政赤字率以及增加地方政府专项债额度来实现。国际上一般将财政赤字率的警戒线定为3%，2019年中国的财政赤字率是2.8%，如果2020年增加0.2个百分点至3%，按照GDP总量约90万亿元来算，大约能释放新增赤字额1800亿元。但这对于支持积极财政政策发力而言，还有一定距离。特别是在2019年2万亿元的减税降费后，税收收入增速已经进入负增长区间，2020年减税降费规模难以达到2019年的水平，而且财政资金再平衡项目也缺乏再加码空间。考虑到地方政府专项债额度事实上并不纳入财政赤字率的计算，政府可以通过调高地方政府专项债额度的方式扩大政府性基金收支缺口。

另外，我们预计直接税的改革可能会加快推进。今年以来，政府通过减税增支的方式加大积极财政政策力度，但这种方式缺乏可持续性。一方面，政府税收来源减少可能会导致政府部门的日常运转出现问题；另一方面，受制于事先计划好的财政赤字率，财政支出增加的空间也直接受到税收来源的影响。另外，考虑到政府对房地产市场的调控较严，今年以来，房企拿地都较为谨慎，这导致地方政府土地出让收入来源减少，地方政府也急需寻找能够代替土地财政的持续、稳定的收入来源。虽然10月10日国务院发文，要求后移消费税征收环节并稳步下划地方，但这对改善地方财政困境依然是杯水车薪。所以，为确保政府财政的可持续性，我们预计直接税改革可能会加快推进。

三、结论

综上所述，我们的主要结论如下：

第一，仅看地方政府广义财政收支缺口的发展趋势难以反映出地方政府存在的巨大财政压力。主要是因为财政资金再平衡项目（中央税收返还和转移支付、结转结余及调入资金）在很大程度上掩盖了地方财政无法依靠本级收入实现公共财政收支平衡的事实。地方政府性基金收支虽然基本平衡，但地方政府过于依赖土地财政，这导致地方政府用于其他项目的支出收入来源不足，也是2016年以前大量隐性债务形成的主要原因之一。

第二，从31个省份公共财政压力指数分布来看，基本上所有省份都有一定的公共财政压力，难言乐观。公共财政压力更重的省份多集中于中东部地区，同时受到基建需求较多、银行信贷意愿较强以及地方官员政绩考核的影响。另外，公共财政压力指数偏低的省份并不意味着其财政状况较好，可能只是当地政府没能力过度举债。

第三，从20个省份土地支出压力指数分布来看，明显显示出中国地方政府对土地财政较强的依赖性，地方政府的大部分政府性基金收入都被用于土地出让金支出，甚至部分省份的政府性基金收入还不够覆盖当年的土地出让金支出。另外，有11个省份由于数据缺失未被纳入样本，除4个自治区外，基本上以中部地区为主。

第四，从目前到今年年底，我们认为，积极的财政政策空间是有限的。一方面，在今年目标赤字率大概率不会有明显调整的条件下，受制于税收来源减少，地方公共财政支出和地方政府性基金支出的增长空间有限。我们的测算表明，2019年10月至12月地方公共财政和地方政府性基金可用支出和收入的缺口（支出-收入）预计为-6953.61亿元亿元，政府可能会减慢财政支出的增速以及通过调入国有资产加快非税收入增幅。另一方面，从调整财政资金再平衡项目规模的角度来看，可扩大的空间有限。

第五，展望2020年，在对地方政府融资严监管态度不变的背景下，考虑到经济下行压力加大，财政资金再平衡项目难有较大幅度的新增空间，叠加明年减税降费力度大概率不如今年，积极财政政策有望通过调高财政赤字率以及增加地方政府专项债额度来实现。另外，我们预计直接税的改革可能会加快推进。

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经济战“疫”录：专家：刺激需求不能解决当前中国经济问题

作者：中国新闻网

发布时间：2020-03-03 17:49

快照：

(抗击新冠肺炎)中国经济战“疫”录：专家：刺激需求不能解决当前中国经济问题

中新社北京3月3日电 题：专家：刺激需求不能解决当前中国经济问题

中新社记者 李晓喻

疫情之下，一季度中国经济数据不容乐观。

全国政协经济委员会委员、中国财政科学研究院院长刘尚希3日接受中新社记者专访时表示，要解决当下经济问题，靠刺激需求是无效的。当前，稳定经济需要以风险为导向进行政策调整，推动各项政策形成合力。

刺激需求不能解决当前经济问题

刘尚希表示，当前中国经济的主要问题不是出在需求端，而是供给端，是要素供给尤其是劳动力复工受到疫情冲击，人流、物流堵点没有完全打通，产业链、供应链不能顺畅运转，企业复工复产缺乏必要条件。“在这种情况下，用刺激需求来解决劳动力供给不足、物流不畅、企业复工复产难等问题是无效的，是在缘木求鱼。”

在他看来，眼下最重要的是如何更加精准、科学地解决复工复产过程中存在的障碍，实现人流、物流在疫情条件下的充分流动，保证企业尽快复工复产。

刘尚希认为，要稳定经济，关键在于用好“以风险为导向”这个基本方法，对风险状态进行动态分析和精准评估，进而动态调整疫情防控措施，使之节奏合适、力度合理，做到风险状态和应对风险的手段相互匹配、协调。此外，针对现行的疫情防控方式方法也需要不断总结、相互交流，并不断更新，实现精准应对。

调整支出结构是当务之急

据官方数据，疫情暴发以来财政防疫资金投入已超过千亿元人民币。与此同时，受疫情影响，餐饮旅游等服务业急剧降温，工业生产也受到冲击，财政收入承压明显。

在财政收支缺口不容乐观情况下，刘尚希直言，今年中国赤字适当增加不可避免，但赤字率究竟提高到多少取决于两方面因素，一个是财政收支缺口究竟会有多大，另一个是调整支出结构力度能有多大。如果支出结构调整力度足够大，能够多省出一部分资金，那赤字率上调幅度就可以小一些。

“我不赞成动不动就要求上调赤字率”，他表示，调整支出结构才是更重要也更关键的问题。在这方面近年来虽然有进展，但资金配置仍不够合理，资金紧张和浪费、闲置并存，资金使用效益仍有待提高。疫情以及减税降费需要过紧日子，实际上为调整政府支出结构提供了一个契机。今后，应评估不同地方、不同行业、不同环节的风险状态，以风险为导向对支出优先级做排序，风险等级高的先给予保障。

减税降费不是税率“一减就灵”

为缓解企业资金紧张，近期中国已推出多项政策，包括减免征收社保等费用，降低小规模纳税人增值税征收率等。

刘尚希认为，考虑到增值税是个环环相扣的链条，通过增值税来减税并不是税率“一减就灵”。更能让企业获益的方式应当是增值税“即征即退”，征税之后再及时还给企业，这样企业可以切实减轻负担，也不影响下游企业抵扣，比降低税率的方式更有效。不过，这种方式会显著加大税务管理的工作量，需要大数据支撑。

他表示，要更好解决企业资金链问题，应当用“政策组合”的办法。政策组合不只是部门行为之间的相互协调、彼此配合，而是要把多个政策有机组合为一个大政策，不只是财政和货币政策，还应当包括就业政策、产业政策、社保等各项公共政策，形成不同类型和层次的政策组合，才能真正形成合力。(完)

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