两会评论｜精兵简政仍是绕不开的“硬骨头”

作者：经济观察报

发布时间：2023-03-08 20:15

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远山/文 3月7日下午，十四届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。方案提出，中央国家机关各部门人员编制将统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。

需要指出的是，中央国家机关编制统一按5%比例精简，并非简单地给人员编制做“减法”，而是在本轮机构改革中，同时对重点领域和重点工作所需的编制做“加法”。但这依然体现出政府机构改革秉持的一贯方向：坚持机构改革与限额管理相结合，从严控制编制资源。

近年来，以政府过紧日子换老百姓过好日子，已经成为一项长期的政策方针。今年的政府预算报告中，“严格落实过紧日子要求，把更多财政资源腾出来用于稳增长、稳就业、稳物价”等表述，表明了政府严控行政运行成本，让公共预算开支向经济民生倾斜的决心。此次中央国家机关编制精简，是对这一承诺的践行。

但包括机构改革在内的政府体制机制改革，不应该仅止于机构或者人员编制数量层面上的合理控制，更要朝着进一步转变政府职能的方向迈进。通过科学决策和合理规划，规范部门职能、优化人员编制，不断改善机构编制资源的配置效率，加快形成事权责一致、分工合理的行政管理体制，促进政府机关整体效能的提高。

自上世纪五十年代以来，中国已经进行了多次大规模的机构改革，其目的就是通过优化机构设置和职能配置，提升运行管理效率、完善体制机制。但不可否认的是，有关“吃财政饭”的人员数量过多挤占公共财政资源，部分部门机构臃肿、民众企业办个证照须盖上百个公章等说法，在舆论中始而有之。这一说法可能有偏驳之处，但也不是毫无根据。这些现象不仅导致了服务效率低下、加大了财政负担，还会滋生权力寻租、严重破坏市场自主调节规律，让社会交易成本攀升。

也因此，自十八大以来我国持续深化“放管服”改革，为市场主体松绑减负，对行政监管机制进行优化创新，加快推进向服务型政府的角色转变，并且取得了一系列成绩。

简政放权的改革仍在路上。第十四届政协委员，北京大学国际关系学院教授、中外人文交流研究基地主任贾庆国在今年全国两会期间发表了《关于配合党和国家机构改革、实行精兵简政的建议》，建议大幅裁减非必要事业单位和人员，如各类行业协会、学会。在减少不必要政府职能的基础上，裁减相应机构和人员。这一动议也是对政府体制改革不动摇、不松劲的呼应。

近年来，部分行业协会、学会等事业单位不仅从职能部门那里承接部分行政管理事项，还可以伴随着行业和经济发展，获得更多管理资源。其权限和人员快速膨胀的背后，往往与相关部门不愿放松对该行业的干预和管制有关，成为事实上的“二政府”，不仅会进一步增加财政负荷，还会扭曲其服务职能。一个简单的常识是，如果政府对社会和市场管得过宽过细，必然会带来机构和人员的同步扩张。由此可以看出，政府机关设置及人员编制牵涉诸多利益关系，关系到对政府权力和部门利益的约束，需要政府放权于市场，是块难啃的硬骨头。

精兵简政是一项长期化、系统化的改革攻坚工程。中央国家机关带头做好编制精简、机构优化，地方也应加快相应改革行动，把机构改革、简政放权落到实处；规范和约束行政许可实施裁量权，使行政许可权力的运行更加公开、透明，为市场主体和民众提供更加公平和可预期的发展环境。

（作者系资深评论员）

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「侠客岛｜解局」这些人口小县为啥要“精兵简政”？

作者：海外网

发布时间：2023-02-22 14:53

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来源：海外网

最近，一些“人口小县”正在搞机构变革。

比如人口只有12万的山西娄烦县，搞起了“精兵简政”：通过机构改革试点，该县将9个县委机关减少到6个，26个政府部门降至16个。这样的机构改革，在山西、青海等多地都在进行。

有朋友会问，这是在搞“缩编”吗？原因究竟是人口太少、无需太多编制人口，还是像一些猜测所言，是因为地方财政捉襟见肘倒逼的改革？

娄烦县召开人口小县机构改革试点动员会（图源：娄烦县人民政府官网）

一

根据笔者了解到的情况，山西“人口小县”的机构改革，首要目的是解决财政供养失衡和人浮于事问题。某种程度上，这是财政困境倒逼，使地方政府必须对现有行政体制动真格。

任何动真格的改革都有风险和阻力，尤其从以往经验看，机构改革的最大阻力就是精减人员。缩编、减人，意味着一些人要下岗。这当然很难。

比如笔者调研时曾遇到一个情况：某县为提升教育质量进行淘汰制改革，竞争上岗，教学水平低的老师要淘汰出局。但不到俩月，这项改革就告失败。为啥？因为被淘汰的老师每天去教育局长家哭闹，你这是夺人饭碗呀！这位力推改革的局长后来也“想通了”：“教育局又不是我开的，何必这么得罪人？”

所以您看，改革难，机构内改革更难。政府机构不同于人员频繁流动的私人企业，许多工作无法用减员增效来衡量，因此，现实中较少有真正拿减编减员开刀的机构改革；山西人口小县的政府机构改革难度不小。报道说，有的地方党政机关改革方案先后修改16稿、事业单位改革方案修改35稿，足见其中牵涉面之复杂。

那怎么改呢？

通常的操作方法，是让一部分老弱人员分流或提前退休，工资待遇不变；或者政府以平台、外包、公司等形式承接被改人员和职能，这样就在数据上缩减了编制和人员。

具体到山西本轮小县改革，主要是通过“职级晋升”换“职务下降”，“转岗下乡”换“待遇上升”，减少改革阻力。比如将局长调降为副局长，但职级上升，收入相应调高；虽从正职变为副职，但责任压力小了，原有日常性权力一定程度上保留。这样，改革阻力相对就小些。

有人会问，为啥不步子迈大点，干脆撤县或并县？其实，撤县或并县风险阻力更大。一些县级建制有几千年历史，各县语言习俗甚至文化都不同，以县为单位的家乡认同感十分强烈，这种涉及文化认同的改革最难，后果也难评估。相对来讲，机构改革更容易，尤其在人口小县试点，风险成本相对要小得多。

人口小县山西河曲县（图源：忻州在线）

二

有的细心岛友会问，你前面讲政府机构改革并未实质减员，也就是说要供养的人还那么多，那财政能省下钱吗？

答案是，可以。

从山西人口小县改革实践看，其核心在于机构的重组、缩减，将县域治理体系简约化。这有几大优势：

其一，简约的治理体系减少层级和流程，提升县级整体性治理和协同治理能力。比如县领导兼任局长，可以打破之前部门利益藩篱，减少沟通和制度成本，提升整体效率，也能拉近干群关系。县领导一线办公，诸多具体事务的解决和处置率也会提高。

其二，将县级部门和机构人员分流至乡镇、村社，对提升县域治理能力也是好事。从报道看，山西的小县机构改革主要是简化和重组县级部门机构，没有涉及乡镇层面机构和人员调整。俗话说“上面千条线，下面一根针”，此举可以说是在充实乡镇“一根针”。

从中国现行县乡关系看，虽然县级局委办与乡镇同为科级，但前者的地位、待遇和工作环境都更好，绝大部分乡镇干部都想进城。这样，县乡就“头重脚轻”，县级部门膨胀，传达工作的比落实工作的人多，下发文件的比执行文件的人多，督查工作的比实际工作的人多，搞得乡村干部疲于应付。

而将县级机构重组、缩减和人员分流至乡村，就是将治理资源朝一线下沉，将人力从县局委办配置到乡镇，减少下达指令部门，充实基层治理队伍，既能提高县级机构效率，又能提升乡村治理能力。

从最实际的角度讲，简约的治理体系也能节省财政。县级财政一般按机构数量进行预算和拨付办公经费，机构数量变少，相应财政支出也会减少。对乡镇而言，县级的“千条线”少了，乡镇开支和人情往来也就相应少了。

山西石楼县精简部门成果（图源：微石楼）

三

最后谈一个关键问题：是不是这些地方的财政真撑不住了，到了必须折腾机关部门的地步？

从财政角度看，中西部地区的县级财政一直以“保运转、保民生、求发展”为目标。所谓保运转，就是财政供养人员和机构即人头费（保工资）、办公经费，这些主要依靠中央一般性转移支付。保民生，也仰赖上级财政项目资金即专项转移支付。

既然保运转、保民生都靠转移支付，为什么还会出现财政困难？

这首先是因为有些中西部地区经济欠发达，财政历来不宽裕，一直处于保运转状态。土地财政出现后，部分中西部县级政府才开始“变富”。一位西部地区的县长对笔者说，前几年土地好卖时，就愁钱花不出去，想办法花钱；现在土地卖不动了，就愁发不出钱，想办法找钱。

显而易见，对于那些常住人口10万左右的“小县”来说，人太少，地卖不了几块，财政就更困难。

其次，“求发展”也一定程度上加重债务负担，加剧原本脆弱的财政困境。从笔者团队的调研经验看，中西部地区大部分市县还属于“吃饭财政”，即财政仅够供养公务人员、覆盖一般性办公支出。要发展，就得依靠地方国控、城投、城建、旅投等融资平台。融资平台承接了绝大部分“亮点工程”，但不计成本的“造点运动”隐藏着债务问题。

比如某县2018年的亮点工程是财政投资6个亿，在江边建超级大亭子，第二年的亮点工程是投入5亿建特色小镇；但仅仅一年后，小镇就杂草从生、无人光顾。这样的例子挺多。

尤其是在宏观经济下行、难以靠卖地生财且中央不再对地方债务负责的大背景下，地方政府必须想办法突围。经济发达的省份突围相对办法多，比如广东宣布已成功化解地方债务问题；但对欠发达地区来说，囊中羞涩的困境几乎必然倒逼地方体制变革。

短期看，人口小县的机构改革是通过精减机构而非精减人员来节省财政支出。但从长期看，当机构改革成为定局，既有人员逐步被“消化”掉之后，减编减员的效果就会显现。

文/欧阳静（江西财经大学财税与公共管理学院教授）

编辑/云歌

来源/侠客岛微信公众号

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精兵简政再现！人们普遍担心，精减下来的公务员该到什么地方去

作者：硕鸣灼见

发布时间：2023-03-09 09:27

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文︱纪硕鸣

第十四届全国人民代表大会第一次会议，中国的改革又有新的深化，推动党政机构的改革，精减中央国家机关人员编制成为举世瞩目的重头戏。 精减下来的公务员该去哪呢？

中国的改革开放就是从体制改革开始，精减机构简政放权是追求效率的有效手段。 而这一次改革，是中国改革发展进入到了深水区，尤其是“精减”这两个字，和以往的精减可能完全不同，背后是十分沉重的选择。

国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明，提到了重要的改革安排，中央决定要精减压缩国家机关的人员编制，这应该是一个重大安排。 政府要求中央国家机关各部门人员编制统一，划一按照5%的比例进行精减。 这一刀切下去，也就是说，现有的国家工作人员减少是硬指标，以减低人员过多，机构臃肿的状况。

近年疫情影响，中国经济成长放缓，政府多次告诫要过紧日子，过紧日子就从国家机关开始，这也对，干部带头改变人浮于事，提升工作效率。 也可以减少经费开支，怎么做都是利大于弊的。

因为，中国的公务员人数早已经超过新加坡的全国人口数。 人社部2016年的5月30日公布的《2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，其中 显示，全国公务员2015年底的统计数据是716.7万人。

除了编制内的，2013年某周刊的一篇报道指出，中国“吃公粮”干部，在2009年已经超过了5700万，干部人数逼近英国人口规模，每年还以过百万人的速度增长。

2015年9月17日《经济参考报》报道，据中国经济体制改革研究会副会长、北京改革和发展研究会会长陈剑提供的数据是，2014年年底，中国财政实际供养人数远超过6400万， 这是一个不直接产生经济效益的极大包袱。

机构改革的叫法是精减人员，而早年改革初期叫下岗，如果按照市场的叫法就是失业。 国家机关人员精减，地方政府也不会袖手旁观，716.7万公务员，起码要减30来万人要失业。

精减的人员怎么安排，报告中没有明提。 改革开放初期打破铁饭碗后有人下海，但那个时候经济刚在成长中，可发展领域多市场空间大。 如今市场可发展的空间少，精减的公务员市场如何消化会是个大问题。 今天中国市场上是城市人多事少，要找工作不容易，精减人员对城市劳动力市场会产生挤压， 市场接受的难度会比较大。

精减人员到哪里去呢？ 如果还留在体制内吃“吃公粮”，那等于没精减。 该去哪呢？ 政府会不会鼓励精减人员到基层去、到农村去、到边疆去、到市场去，到祖国最需要的地方去呢？

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